Bárkiben joggal merülhet föl a kérdés, hogy amikor Aleppóban szír népirtás zajlik, melyet maga a szír államfő, Bassár el-Aszad vezényel le a szövetséges orosz légierő feltétlen együttműködésével, a világ bambán bámuló, tétlen cinkossága mellett; vagy amikor az amerikai elnökválasztási kampány utolsó hónapjában, mikor egyre-másra hullanak ki a múlt megfeketéllett csontvázai a szekrényekből, és az elnökjelöltek naponta dobják le a kommunikációs atombombákat a vetélytársra és annak táborára, hogyan jut eszembe az idén december 4-én esedékes olasz népszavazásról írni. Számomra nyilvánvalónak tűnik, hogy napjaink Szíriájában a XX. század egyik legförtelmesebb katasztrófája ismétlődik meg, amely egészen biztosan eltart addig - de inkább tovább -, míg az új amerikai elnök be nem fészkel a Fehér Házba. Többen is jelezték felém, hogy szívesen olvasnának a témákban egy-egy bejegyzést. Szerencsére azonban azt, hogy erről a két ügyről sokat kell írni, nálam arra sokkal képzettebb emberek is tudják; nekem pedig, attól félek, még lesz időm reflektálni mindkét problémára.

Az olasz népszavazás viszont szintén történelmi jelentőségű lehet. Mivel nem találtam olyan magyar nyelvű írást, amely részletesen elmagyarázná, hogy milyen következményekkel jár, ha a Matteo Renzi miniszterelnök által beterjesztett alkotmányos reformot jóváhagyja a népszuverén, a téma éppen ideálisnak bizonyul arra, hogy bekerüljön a blogon tárgyalt problémák közé. A javaslat jóváhagyása esetén, ígéri a miniszterelnök, Olaszország Európa legstabilabb országa lesz; ez pedig alighanem jól cseng az olasz fülekben, hiszen 1946 óta egyetlen olasz kormány se élte meg négyéves ciklusának a végét.

Az olasz parlament idén áprilisban hagyta jóvá a most népszavazási kérdésbe csomagolt módosítási javaslatot, melyről néhányan azt tartják, hogy fontosabb következményekkel járhat, mint a Brexit. Amikor előterjesztette, Matteo Renzi, a Partito Democratico vezetője azt is bejelentette: nem csak lemond, de a politikától is teljesen visszavonul, ha a népszavazás elbukik. Az elmúlt hónapokban azonban, ahogyan az Ötcsillagos Mozgalom (M5S) népszerűsége egyre magasabbra szökik, úgy tűnik, hogy az olasz miniszterelnök mintha már kezdene megalkudni egy esetleges vereséggel is.

Matteo Renzi, Olaszország miniszterelnöke

Amennyiben a népszavazás sikeres lesz (tehát az "igenek" érvényesen és eredményesen nyernek), úgy gondolom, hogy - a jelenleg hatályos választójogi törvénnyel kombinálva - rendkívül megerősödhet a mindenkori kormány hatalma. A Szenátus (felsőház) ellensúlyi szerepe gyakorlatilag megszűnne, illetve a politikai problémáknak viszonylag szűk körére korlátozódna; a Képviselőház (alsóház) törvényhozói kompetenciái kibővülnének, ugyanakkor (Olaszország kormányformájából és a hatályos választójogi törvényből adódóan) a kormány szavazógépévé válna. Mindezt kiegészítené egy adminisztratív központosító intézkedés, mely komolyan csorbítaná a régiók hatáskörét a központ kompetenciáinak javára. Fontos megemlíteni, hogy sikeres népszavazás esetén a közvetlen demokrácia intézményei (a népszavazás és a népi kezdeményezés) megerősödnének, ugyanakkor azt hiszem, hogy a meglehetősen apolitikus társadalmú Olaszországban ennek nagyságrendekkel kisebb jelentősége lenne, mint a kormányzást ellensúlyozó intézmények leépítésének.

A kérdés, melyről a választópolgároknak "igen" vagy "nem" szavazattal dönteniük kell, a következőképpen hangzik:

Jóváhagyja-e az Alkotmány szövegét, amely

rendelkezik az egyenrangú kétkamarás rendszer meghaladásáról;
csökkenti az országgyűlés tagjainak számát;
maximálja az intézményi működés költségeit;
megszünteti a Gazdaság és Munka Nemzeti Tanácsát (CNEL);
felülvizsgálja az Alkotmány II. részének V. cikkelyét;

és amelyet a parlament már jóváhagyott, és közzétett a Közlöny 88. számában, 2016. április 15-én?

Látszik, hogy a kérdés több tényezős, de az nem nyilvánvaló, hogy e tényezők nem egyenlő fontosságúak. Az alábbiakban egy, a Wired online folyóirat olasz nyelvű verzióján nemrég publikált cikk segítségével röviden végigveszem a kérdés egyes elemeit, a róluk folyó diskurzus vagy saját kiegészítésemmel, ahol ez lehetséges.

1. Két, egyenrangú kamarából egy erős és egy szimbolikus kamara - a legfontosabb elem a kormányozhatóság elvének szolgálatában

Olaszország országgyűlése kétkamarás parlamentként működik, ahol a két kamara (Szenátus és Képviselőház) közel ugyanolyan jogköröket gyakorol (erre utal az "egyenrangú kétkamarás rendszer" kifejezés a kérdésben). Praktikusan ez azt jelenti, hogy egy elfogadandó törvény vagy éppen a költségvetés pontos szövegéről akármeddig vitatkozhatnak a kamarák, ugyanis mindkét kamarának el kell fogadnia a kérdéses szöveget, és mindkettő nyújthat be módosító javaslatot a már egyszer elfogadott szövegre, megvétózva így a másik kamara kezdeményezését. Éppen az ilyen, gyakran parttalan vagy a háttérben húzódó politikai érdekek céljára felhasznált viták megelőzése érdekében a világ legtöbb kétkamarás parlamentjében az egyik háznak - jellemzően a felsőháznak - csorbított jogkörei vannak. Az Olaszországban 1946-ban alakult ideiglenes Alkotmányozó Nemzetgyűlés azonban, a megelőző két és fél évtized emlékétől vezérelve úgy döntött, hogy rendkívül erős törvényhozói fékeket szab a végrehajtó hatalom, azaz a kormány működésének, hogy megelőzhető legyen egy újabb egyszemélyes diktatúra kialakítása.

Renzi azt szeretné elérni, hogy az Alkotmány minimálisra csökkentse a Szenátusnak a készülő törvényjavaslatok tartalmának befolyásolására vonatkozó jogait. A felsőház csak néhány területen kapna beleszólási jogot a törvénykezésbe, nevezetesen az állam, a régiók és a közintézmények kapcsolatát; az EU-t; az Alkotmányt; a népszavazást; a költségvetést; illetve általában a közszféra adminisztrációját érintő kérdések esetében. Másodsorban, a Szenátus ugyan kezdeményezhetne törvénykezést ezekben a kérdésekben, de csak akkor, ha a kezdeményezést a szenátorok abszolút többsége támogatja. Végül, a Szenátus javasolhatná a törvény módosítását (annak a képviselők általi elfogadásától számított tíz napon belül), amelyet az alsóház végül vagy elfogadna vagy elvetne, annak további módosítása nélkül. (Ez az új törvénykezési eljárás lenne az úgynevezett megerősített egykamarás eljárás.)

Mindezen felül, a népszavazás elé bocsátott Alkotmánymódosítás pontosan, napokban határozná meg, mennyi ideje van az alsó-, illetve felsőháznak megvitatni a kormány által előterjesztett törvényerejű rendeleteket; az előbbinek - az ügy fontosságától függően több vagy kevesebb -, de maximum 85, míg az utóbbinak legfeljebb 15 nap állna rendelkezésre. Mivel ilyen módon rendkívül felgyorsulna a törvényhozás menete, a kormánynak nem kellene folyamatosan bizalmatlansági indítványhoz folyamodnia (azaz olyan feltétellel beterjesztenie egy javaslatot a parlament elé, hogy annak elutasítása esetén benyújtja a lemondását), amely 1946 óta eddig valamennyi olasz kormány karrierjét kettévágta.

A kritikusoknak a fentiekkel több problémája van. Egyrészt, hogy az egyenrangú kétkamarás rendszer eddig is átengedte azokat a törvényeket, amelyek tartalmát illetően a két ház egyetértett, tehát kiszűrte azokat, amelyek problémásak voltak. Másrészt, a megerősített egykamarás eljárás rendszer elkerülhetetlenül mintegy tízféle törvénykezési eljárástípust léptetne hatályba (elsősorban a vitára szánható napok számának meghatározása miatt), ami gyakorlatilag megbénítaná a törvénykezés menetét. Végül, a legkomolyabb kritikák a parlamenti ellensúly hiányára hívták föl a figyelmet. Az idén július 1-től hatályos választási törvény (ismertebb nevén az Italicum) szerint ugyanis a 630 székes Képviselőházba a legtöbb támogatást, de minimum 40 százalékot kapott országos listáról (a választási koalíciók figyelembe vétele nélkül) kerül be a kormányképességhez már elégséges 340 képviselő. A parlamentáris kormányformájú Olaszországban, ahol a képviselők jelentős része egyben a kormány tagjai is, ez azt jelentené, hogy - a Szenátus fent leírt módon történő meggyengítésével - a kormány képes lenne teljesen uralni az egyetlen, érdemi törvényhozói jogosítványokkal rendelkező szervet, hiszen az ellenzék (számbeli hátránya miatt) nem tudná megakadályozni a legtöbb törvény keresztülvitelét. Más szóval, szavazógépet csinálna a parlamentből.

Az olasz Képviselőház

2. A Szenátus létszáma, rekrutációja és fenntartásának költségei - az adminisztráció költségeinek valódi racionalizációja, amely csak látszólag növeli a régiók szerepét

A funkciók csorbítása mellett a ma 315 tagú Szenátus 100 fősre csökkenne - az élethosszig tartó, jórészt szimbolikus jelentőségű szenátorok számát nem számítva -, szenátori fizetésük helyett pedig közigazgatási bért kapnának. Tagjainak, akik mentelmi jogot élveznének, választása nem közvetlenül, hanem közvetve történne meg, amelynek részletei egyelőre még kérdésesek; egyelőre az látszik, hogy a nevezés a régiós tanács és a nagyobb városok polgármesterének ajánlása alapján történne.

A támogatók szerint a létszám- és fizetéscsökkentés nagyban hozzájárulna a felsőház összbüdzséjének csökkenéséhez, az ellenzők azonban a választás menetének kidolgozatlanságából adódó problémákra hívják fel a figyelmet, továbbá attól tartanak, hogy a helyi politikában már korrumpálódott politikusok a felsőházban akarnák folytatni destruktív karrierjüket.

3. Az Alkotmány V. cikkelye: az állam és a régiók kapcsolata - a kormányzást segítő adminisztratív intézkedések a régiókkal szemben

A fenti módosításokkal a Szenátus az állam és a régiók közötti szervvé alakulna át - amelyből egy már létezik Olaszországban. Az intézményi és adminisztrációs kompetenciáknak ezt a hármasságát szeretné megszüntetni Renzi azzal, hogy tisztázza, melyik szintnek pontosan mi a hatásköre. Az mindenesetre már most látszik, hogy az államnak óriási beleszólása lenne a régiók ügyeibe az úgynevezett felsőbbségi klauzulának köszönhetően; e szerint szerint az államnak joga van egy olyan üggyel, ami alapvetően a régió(k)hoz tartozna, állami szinten foglalkoznia, amennyiben az ügyet közérdekűnek tekinti.

Míg a támogatók üdvözlik az V. cikkely módosítását mint olyan intézkedést, amely végre véget vet az adminisztrációra jellemző állandó felelősséghárításának, és tisztázza, kinek mi a feladata, a kritikusok arra mutatnak rá, hogy a felsőbbségi klauzula hatalmas teret hagyna a központnak, hogy meghatározza a régiók mindennapos működését, és (a klauzula esetleges "túlalkalmazása" esetén) végső soron csak az adminisztráció újratermeléséhez járulna hozzá.

Az állam és a régiók kapcsolatára az olasz elnök megválasztásának módosítása is hatással lenne. Az elnököt eddig az alsó- és a felsőház egyes tagjaiból, illetve a régiók 3-3 (Val d'Aosta esetében csak 1) delegáltjából álló testület választotta meg, a módosítás szerint viszont a régiók delegáltjai kiesnének a testületből, hiszen a régiók érdeke érvényesül a Szenátus összeállításakor. A szükséges szavazatarány eddig (az első három forduló esetében) kétharmad, utána (ha szükséges további fordulót tartani) ötven százalék és még egy fő volt; ez úgy módosulna, hogy a harmadik forduló után háromötöd támogató szavazat szükséges. Alkalmatlanság esetén az elnököt nem a Szenátus, hanem a Képviselőház elnöke helyettesítené.

4. Népszavazás és népi kezdeményezés - a közvetlen demokrácia megerősítése

Az olasz rendszerre jellemző az úgynevezett abrogatív népszavazás intézménye, amely egy, a törvényhozásban már elfogadott törvény megsemmisítésére irányul. Ezzel kapcsolatban annyi változna, hogy az érvényességi küszöb, amennyiben 800 000 választásra jogosult kérné (ez a ma választásra jogosult kb. ötvenmilliónak valamivel több, mint másfél százaléka), lecsökkenne a legutóbbi, a képviselőkre történő választásokon részt vett szavazók számának felére, plusz egy fő. Ez az intézkedés, ami elég rugalmasan figyelembe venné az általános szavazási hajlandóságot, szinte biztosan érvényes népszavazásokat eredményezne.

Népi kezdeményezések tekintetében a módosítás 50 000-ről 150 000-re növelné a szavazásra jogosultaknak a számát, akiknek támogatniuk kell a kezdeményezést annak érdekében, hogy a parlament elé kerüljön az ügy. Míg azonban eddig a parlament, akár indokainak feltárása nélkül is, dönthetett úgy, hogy nem tárgyalja a népi kezdeményezést, a módosítás értelmében köteles lenne minden egyes elé terjesztett kezdeményezést tárgyalni.

5. A Gazdaság és Munka Nemzeti Tanácsa (CNEL) - a "látszatelem"

A CNEL, amelynek konzultatív és törvénykezdeményezési joga van, sokak szerint haszontalan intézménnyé vált. A beterjesztett módosító javaslat teljesen megszüntetné az intézményt, és e kérdésben a legtöbb releváns politikai erő támogatását tudhatja magáénak.

6. További elvek - a népszavazás kozmetikája

A módosítás bevezetné a nemek képviseletének egyenlőségét szolgáló elvet, melyet a Szenátus és a Képviselőház mellett a regionális és helyi választott testületek összetételekor kellene alkalmazni

Egy másik elv az Olaszországban szokásosan az év vége felé a kormány által kiadott rendeletekre vonatkozik, amelyekbe a kormány rendszerint a legkülönfélébb ügyeket sűrített bele, amit addig nem tudott elfogadtatni a parlamenttel. Ezekkel szemben azt az értelemszerű elvárást fogalmazza meg a módosító, hogy "témájukban legyenek specifikusak, homogének, és tükrözzék a rendelet címét".

Végül, a közhivatalokkal szemben a szervezetük átláthatóságának elvét támasztja a javaslat.

Lehetséges kimenetelek

A népszavazási kérdés tehát tartalmaz komoly horderejű kérdéseket, melyekre a válasz egyáltalán nem magától értetődő, illetve olyan javaslatokat is, melyeket már régen be kellett volna vezetni. A híresen instabil olasz politikai rendszer megerősítésének szükségességével kapcsolatban a legtöbben - köztük én is - egyetértenek, annak módjáról azonban már megoszlanak a vélemények.

Amennyiben a népszavazás elbukik, a következő alkotmányos reform évekig is várathat magára. Amennyiben sikeres lesz, rendkívül erős végrehajtó hatalmat eredményezhet, amelynek kormányzáshoz szükséges parlamentáris erejét a jelenleg hatályos választási törvény is biztosítja. Úgy tűnik, Renzi és a kormány többi tagja feltétlenül bízik benne, hogy a Partito Democratico a legkésőbb 2018 májusában esedékes következő választásokon ismét mandátumot kap Olaszország kormányzására. Ha viszont a népszavazás sikeres lesz és az alkotmányjogi módosítások megtörténnek, de a következő választásokon nem a balközép párt, hanem például az egyre népszerűbb populista M5S kerül ki győztesen, a jelenlegi kormány alighanem megbánja, hogy valaha is a végrehajtó hatalom alkotmányos megerősítésére vállalkozott.

Mivel azonban a népszavazás a választópolgárok számára gyakran nem csupán a feltett kérdésről, hanem magáról a kormányról is szól, a Demokrata Párt (rohamosan csökkenő népszerűsége miatt) könnyen belebukhat a népszavazásba, ami szinte biztosan egy átmeneti, nem túl népszerű, de kormányképes nagykoalíciót tenne szükségessé. Ez a felállás azonban a következő választásokon nagy valószínűséggel a populisták malmára hajtaná a vizet.